L’Autorità per la Vigilanza sui Contratti Pubblici ha inviato al Governo e al Parlamento, ai sensi dell’art. 6, comma 7, lettera f), del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163 l’atto di segnalazione n. 2, del 4 luglio 2013: Osservazioni e proposte di intervento in materia di appalti pubblici.
L’esperienza maturata dall’Autorità conduce a ritenere necessario un profondo ripensamento della materia della qualificazione nei lavori, istituto posto a presidio della qualità e della corretta esecuzione delle prestazioni, nella misura in cui le stesse sono direttamente riconnesse alla capacità tecnico-organizzativa ed economico-finanziaria delle imprese esecutrici, così come attualmente attestata dalle Società Organismo di Attestazione (nel seguito SOA).
Tale sistema ha mostrato nel tempo significative disfunzioni. È quanto ha fatto emergere la stessa attività di vigilanza dell’Autorità, concernente l’esecuzione di lavori pubblici - si pensi al caso dei lavori delle gallerie ipogee del Policlinico Umberto I, su cui si è intervenuti con la Deliberazione n. 45/2012 - affidati ad imprese coinvolte in vicende giudiziarie riguardanti il rilascio di attestazioni di qualificazione emesse sulla base di falsi certificati lavori nonché sulla base di fittizie cessioni di rami d’azienda tra imprese.
A tale proposito, anche il Rapporto della Commissione per lo studio e l’elaborazione di proposte in tema di trasparenza e prevenzione della corruzione nella pubblica amministrazione, istituita dal Governo Monti - di cui si è tenuto conto nell’emanazione della Legge 6 novembre 2012, n. 190, recante le “Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell’illegalità nella pubblica amministrazione” -ha evidenziato diverse criticità concernenti le SOA.
In particolare una rilevante patologia del sistema è legata ad un uso distorto di quelle disposizioni che, allo stato, consentono alle imprese di avvalersi, ai fini della qualificazione, dei requisiti posseduti da quelle imprese che hanno loro trasferito l’azienda o un loro ramo o con cui si siano fuse. Il riferimento è alle disposizioni di cui all’art. 76, commi 9, 10 e 11 del Regolamento, in seno ai quali sono disciplinati gli effetti delle cessioni d’azienda, di rami d’azienda e delle fusioni tra imprese operanti nel settore dei lavori pubblici, non ai fini meramente civilistici, fiscali e contabili (aspetti la cui disciplina non rileva nell’economia della presente segnalazione) bensì ai fini dell’immediata rilevanza ad essi attribuiti in relazione alla qualificazione delle imprese.
Tale automatismo - accompagnato dal ruolo centrale e decisivo assegnato alla SOA nell’accertamento dei requisiti effettivamente trasferiti con le citate operazioni di cessione e/o fusione - si è dimostrato, fino ad oggi, foriero di irregolarità e violazioni che hanno contaminato il sistema della qualificazione, non solo per quanto attiene ai profili concorrenziali - venendo spesso avvantaggiate talune imprese, attraverso operazioni di cessioni fittizie, ovvero il cui valore risultava slegato dai reali asset ceduti - ma soprattutto per quanto attiene ai profili penali delle violazioni poste in essere.
In relazione alle criticità illustrate che, allo stato, hanno rivelato l’insufficienza delle misure pur contemplate dal sistema normativo vigente, si ritiene necessario un intervento incisivo, attraverso l’adozione di correttivi che consentano di innescare un circolo virtuoso finalizzato al raggiungimento di nuovi equilibri, improntati all’osservanza dei criteri di efficienza, efficacia ed al pieno rispetto della legalità nell’ambito della qualificazione delle imprese operanti nel settore dei lavori pubblici.
In ogni caso, andrebbe comunque corretto l’automatismo di cui all’art. 76, commi 9, 10 e 11 del Regolamento, prevedendo un sistematico e più penetrante potere di controllo, nonché sanzionatorio, dell’Autorità sulle operazioni di cessione aziendale e di fusione tra imprese, operate ai fini della qualificazione.
Al riguardo, si rappresenta, che l’Autorità sta predisponendo una proposta di segnalazione, in merito a taluni correttivi da apportare al sistema in generale ed in particolare agli articoli 71, 76 e 77 del Regolamento - relativi agli effetti delle cessioni o degli affitti di complessi industriali o di rami d’azienda - nonché relativamente alle conseguenze del Parere del Consiglio di Stato, Commissione Speciale - 26 giugno 2013, n. 3014 -, che si è espresso in senso favorevole all’accoglimento del ricorso straordinario al Capo dello Stato proposto avverso il D.P.R. 5 ottobre 2010, n. 207, limitatamente agli articoli 109, comma 2, 107, comma 2, 85, comma 1, lett. b), nn. 2 e 3).